Что не так с нашим ЖКХ?

С 1 марта 2005 года в России введён в действие Жилищный кодекс. Так обозначилось начало жилищной реформы, которая активно идёт и по сей день. В результате этой реформы образовалась целая отрасль предпринимательства - Управляющие компании в ЖКХ. Однако, спустя 15 лет с начала реформы, ни государство, ни бизнес всё ещё не могут однозначно ответить себе на вопрос: в чём, собственно, состоит деятельность управляющих компаний? Вопрос этот нисколько не праздный и не теоретический. Он находится на стыке интересов сильно криминализованного бизнеса и собственников жилья. Очень часто их интересы диаметрально противоположны, а общение собственников с управляющей компанией проходит в претензионном порядке. В чём же причина такого положения дел, и можно ли здесь что-нибудь изменить? Можно ли декриминализовать этот бизнес, а услуги в сфере ЖКХ и объём этого рынка поднять на качественно новый уровень? Для ответа на этот вопрос давайте сначала поймём, с какой целью законодатель создал этот институт управляющих компаний.

До 2005 года вариантов управления было три:

• либо собственники многоквартирного дома (МКД) создают ТСЖ (закон "О товариществах собственников жилья" действовал с 1996 года);
• либо дом управляется при помощи жилищного/строительного кооператива (закон "О кооперации в СССР" от 1988 года частично действует и сегодня);
• либо домом управляет городская администрация в лице ЖЭК-ов, доставшихся им от советского периода.

Количество ТСЖ и кооперативов в стране измерялось долями процента. А качество городского управления оставляло желать лучшего - город большой, за всеми домами не уследишь. В то же время, для того, чтобы создать ТСЖ, собственникам нужно проявить общественную активность. И ТСЖ и кооператив - это некоммерческие организации, следовательно, предпринимательской прибыли здесь извлечь нельзя, а общественной работы - непочатый край. Нужно иметь в штате и инженера, и юриста, и бухгалтера… На каждый дом - не напасешься управленческих кадров.

Институт управляющих компаний выглядел вполне логичным решением проблемы - одна управляющая компания обслуживает несколько МКД, сокращая сумму управленческих расходов, приходящихся на каждого собственника. 11 мая 2004 года группой депутатов Государственной Думы (Б.В.Грызлов, Г.В.Боос, А.Г.Аксаков и др.) был внесён на рассмотрение законопроект Жилищного кодекса РФ. А 18 ноября 2004 года Председателем комитета ГД по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству П.В.Крашенинниковым в соавторстве с В.С.Груздевым, С.А.Капковым, П.В.Анохиным были внесены в него существенные поправки (RTF):

Мне также показался интересным тот факт, что 30 мая 2004 года совершенно другой группой депутатов из 30 человек был внесён тот же самый законопроект, который был отклонён по причине несоблюдения регламента. Так что авторство изначального варианта Жилищного кодекса остаётся для меня загадкой.

Итак, в чём же суть поправок, внесённых Крашенинниковым? А по сути это - не очень удачная попытка превратить управляющую компанию, которая на основании публичного договора в интересах собственников занимается организацией процесса выполнения работ (то есть, собственно, управлением), в компанию, которая занимается непосредственным выполнением этих работ по заданию собственников МКД, но в своих интересах. В редакции Крашенинникова договор управления, конечно, не может быть публичным, потому что перечень работ по содержанию и ремонту для разных домов является различным.

Я могу только догадываться, какими соображениями руководствовался уважаемый Павел Владимирович (доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ), но эти поправки, с моей точки зрения, уже 15 лет являются причиной многочисленных правовых коллизий, судебных споров и, в конечном счёте, полного беспредела в сфере ЖКХ. Почему? Давайте обо всём по порядку.

1. Неосновательное обогащение управляющих компаний.

Если управляющая компания оказывает собственникам только услуги управления, то все денежные средства, которые она получает от собственников за содержание и коммунальные услуги, за исключением платы за услугу управления, являются собственностью жителей МКД, а управляющая компания распоряжается ими на правах агента. Если же управляющая компания выполняет работы по содержанию и оказывает коммунальные услуги самостоятельно, то она не является агентом и должна формировать в своей отчётности доход от этой деятельности. Но в какой сумме?

Сегодня управляющие компании (почти все) формируют выручку в размере платы за жилое помещение и коммунальные услуги. В соответствии с частью 1 статьи 156 Жилищного кодекса: "Плата за содержание жилого помещения устанавливается в размере, обеспечивающем содержание общего имущества в многоквартирном доме в соответствии с требованиями законодательства". Что ж, это вполне логично. Но, тот факт, что размер платы за содержание является достаточным для выполнения работ, ещё не говорит о том, что соответствующие работы были выполнены в полном объёме и соответствующем качестве. 

В соответствии с частью 1 статьи 9 ФЗ О бухгалтерском учёте: "Каждый факт хозяйственной жизни подлежит оформлению первичным учетным документом. Не допускается принятие к бухгалтерскому учету документов, которыми оформляются не имевшие места факты хозяйственной жизни…". Иными словами нельзя просто взять и начислить выручку за жилищные услуги, если управляющая компания целый месяц вообще ничего не делала. Но, по факту, именно так и происходит. 

Правовая коллизия здесь заключается в том, что существует вполне однозначная судебная практика по спорам о взыскании неосновательного обогащения с предыдущей управляющей компании в пользу новой управляющей компании в части неизрасходованных средств на счету у прежней управляющей организации, которые были собраны с собственников многоквартирного дома:

• Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 14.02.2019 N Ф02-178/2019 по делу N А33-28298/2017
• Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 29.08.2018 N Ф09-4873/18 по делу N А07-26254/2017
• Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 13.06.2018 N Ф01-2069/2018 по делу N А39-5943/2017
• и др.

В обоснование своих решений суды исходят из такой формулировки: "Из приведенных норм права (ст.39, ч.2 ст.154, ст.155, ч.1 ст.158, ч.2 ст.162 ЖКРФ) следует, что средства, получаемые управляющей компанией от собственников помещений в многоквартирном доме в качестве обязательных платежей на содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирном доме, капитальный ремонт многоквартирного дома, носят целевой характер и не поступают в собственность управляющей организации, последняя распоряжается данными средствами от своего имени, но в интересах собственников конкретного дома в соответствии с целевым назначением. При прекращении полномочий управляющей организации на управление домом прекращаются и основания для удержания этих средств".

Каким образом суды делают такой вывод?! Ведь это именно то, что господин Крашенинников старался вырезать из Жилищного кодекса! К сожалению, в нашей стране право не является прецедентным, а поэтому даже устоявшаяся судебная практика не является законом. И если вы посмотрите на судебную практику по налоговым спорам, то она уже не будет столь однозначной в квалификации деятельности управляющей компании. В налоговых спорах всё зависит от текста договора управления. Если договор управления содержит агентскую оговорку, то управляющая компания может не учитывать плату за содержание и коммунальные услуги в составе доходов. Если не содержит - то не может:

• Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 20.11.2015 по делу N А26-8726/2014: "Учитывая, что договоры управления многоквартирными домами не содержат признаков договоров поручения, комиссии или агентского, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно признали ошибочным и отклонили довод Предприятия о необходимости применения к рассматриваемой ситуации положений подпункта 9 пункта 1 статьи 251 НК РФ".
• Постановление ФАС Западно - Сибирского округа от 09.09.2010 по делу N А27-3418/2010: "Арбитражный суд пришел к обоснованному выводу о том, что правовое положение общества в части предоставления коммунальных услуг собственникам помещений соответствует правовому положению агента в правоотношениях между принципалом и агентом, агентом и третьими лицами, установленными главой 52 Гражданского кодекса Российской Федерации, в связи с чем денежные средства, поступающие в оплату коммунальных услуг, не подлежат включению в состав доходов общества в соответствии со статьями 346.15, 251 Налогового кодекса Российской Федерации".

2. Передел рынка управляющих компаний.

Продолжая начатую выше тему о судебной практике, хочу обратить ваше внимание на её хронологию. По делам о взыскании неосновательного обогащения с предыдущей управляющей компании судебная практика хоть и является однообразной, но появилась она относительно недавно. Первые судебные решения с такими формулировками датируются 2014-ым годом. А вот судебные решения по подпункту 9 пункта 1 статьи 251 НК РФ появились гораздо раньше и были обобщены в Постановлении Президиума ВАС РФ от 16.11.2010 N 10841/10.

Для того чтобы понять важность этой хронологии, предлагаю вернуться в самое начало, в 2005-ый год, когда только появились первые управляющие компании. Эти управляющие компании ещё не имели ни лицензий (лицензирование было введено с 1 мая 2015 года), ни опыта работы с многоквартирными домами. Всё, что было понятно новоиспечённым предпринимателям - это то, что с 1 марта 2005 года советские Жилищно-эксплуатационные конторы (ЖЭК) в одночасье прекращают своё существование. Здания ЖЭК-ов уходят на муниципальные "торги", а бывшие работники ЖЭК-ов - на рынок труда.

Так начался первый передел рынка ЖКХ. Организованные преступные группировки в российских городах заблаговременно поделили между собой зоны ведения бизнеса, за копейки выкупили (или взяли в аренду) здания городских ЖЭК-ов. Но делить пирог им пришлось не только по географическому признаку.

Во-первых, бывших ЖЭК-овских работников новые управляющие компании брали на работу неохотно - управляющих компаний оказалось довольно много, в каждой был свой административный персонал и новоиспечённый собственник - каждому надо было заплатить, и существующие тарифы не позволяли содержать работников основного производства… Поэтому, обособленно от управляющих компаний, в городах создавались эксплуатирующие организации - компании, в которых работали бывшие сварщики и сантехники из ЖЭК-ов. Они на условиях договора подряда выполняли работы для разных управляющих компаний.

Во-вторых, коммунальщики (а понятия "ресурсоснабжающие организации" тогда ещё не существовало) не хотели перенаправлять свои денежные потоки (которые в разы выше платы за содержание и ремонт) через только что созданные управляющие компании, которые могли обанкротиться (и часто делали это) в любой момент. Управляющим компаниям, которые банкротить бизнес не планировали, эта "коммунальная нагрузка" тоже была не нужна, потому что собственники всегда имеют просроченную задолженность за коммунальные услуги, которая перекладывалась на плечи управляющих компаний. Поэтому, обоюдным интересом было найти такой способ ведения бизнеса, чтобы собственники МКД платили за коммунальные услуги напрямую коммунальщикам. Чаще всего для этих целей в качестве способа управления МКД выбиралось "Непосредственное управление" (ограничения на этот способ управления были введены только с 1 сентября 2014 года), а с собственниками заключались отдельные договоры на оказание жилищных (с управляющей компанией) и коммунальных (с коммунальщиками) услуг. Строго говоря, от управляющей компании при таком раскладе оставалось только название - при непосредственном управлении она являлась обычным подрядчиком.

Вплоть до 1 сентября 2014 года, когда вступил в силу почти полный запрет на "Непосредственное управление", описанная выше схема устоялась и всех устраивала. Но после 1 сентября 2014 года нужно было что-то менять. Необходимо было срочно организовывать проведение общего собрания в обслуживаемых МКД с тем, чтобы собственники выбрали другой способ управления - "Управление управляющей организацией". Это решение осложнялось несколькими факторами.

Во-первых, Федеральный закон №255-ФЗ, который привнёс новые веяния, был подписан только 21 июля, а вступил в силу уже через 40 дней - 1 сентября, то есть до окончания налогового периода. Тут надо иметь в виду, что многие управляющие компании (по сути, тогда ещё просто "обслуживающие организации") зачастую находились на упрощёнке. Переход в статус настоящей управляющей компании (при смене способа управления МКД) притягивал за собой доходы от реализации коммунальных услуг, благодаря которым управляющая компания, в большинстве случаев теряла право на применение УСН. Если же управляющая компания была совсем маленькая и сохраняла право на УСН даже с коммунальными платежами, то "пропустив" через себя коммунальный ресурс и реализовав его в качестве коммунальной услуги по той же цене, управляющая компания была обязана перечислить в бюджет с этого оборота минимальный налог по УСН в размере 1% (п. 6 ст. 346.18 Налогового кодекса РФ).

Можно было бы, конечно, заключить с собственниками договор управления, содержащий признаки агентского договора. Это позволило бы, опираясь на сложившуюся судебную практику, очистить декларацию от ненужных доходов (подпункт 9 пункта 1 статьи 251 НК РФ) и остаться на УСН. Но для этого необходимо было выделить в отдельную статью квитанции за ЖКХ плату за "Услугу управления", за которую должны были бы проголосовать собственники на общем собрании. Плата за услугу управления, по существу, должна компенсировать управленческие расходы и приносить прибыль. Однако управленческие расходы у большинства управляющих компаний всё ещё были слишком высоки и, зачастую, сопоставимы с расходами на содержание и текущий ремонт. Собственники никогда бы не проголосовали за такой тариф. Кроме того, многие дома переходили в управление по результатам открытого конкурса, организованного органами местного самоуправления. А в муниципальных договорах управления никаких агентских оговорок и платы за услугу управления нет. По этим причинам управляющие компании перешли на общий режим налогообложения и стали включать коммунальные услуги в состав доходов.

Во-вторых, провести за 40 дней общие собрания на всех МКД было невозможно физически. Только уведомления нужно развесить, обычно, как минимум, за месяц до проведения собрания. По этой причине в нашей стране появились десятки тысяч "липовых" протоколов общих собраний - бизнес терять никто не хотел.

И вот теперь, когда обслуживающие организации окончательно трансформировались в управляющие компании начинается второй передел рынка ЖКХ. Происходит это благодаря появлению с 2014 года судебной практики по делам о взыскании неосновательного обогащения с предыдущей управляющей компании. Управляющие компании, которые ещё вчера были обслуживающими организациями, имели у себя в штате как административно-управленческий персонал, так и рабочих - слесарей, дворников, консьержей. Но если МКД "уходил" в другую управляющую компанию, которая заявляла иск о неосновательном обогащении, предыдущая управляющая компания уже не могла подтвердить целевого использования денежных средств собственников. Ни зарплата рабочих, ни материальные расходы не могли служить подтверждением целевого использования денежных средств, если суд признавал управляющую компанию агентом. Передел рынка произошёл в пользу очень крупных управляющих компаний, которые смогли подготовиться к этому переделу заранее.

А каким образом можно к этому подготовиться? Очень просто. Во-первых, нужно сократить весь штат управляющей компании до минимума, ликвидировать все основные средства и склад. Во-вторых, нужно в каждом отчётном периоде обнулять остатки по счетам, выводя все деньги из УК на подконтрольных подрядчиков. Во времена моей службы в налоговых органах мы называли такие конторы фирмами-однодневками или "прокладками". Теперь же они называются "управляющими компаниями", а государство создаёт для них дополнительные налоговые преференции. Так, в соответствии с пп.29-30 п.3 ст.149 Налогового кодекса, не подлежат налогообложению (НДС) операции по реализации коммунальных услуг и  работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, выполняемых управляющими организациями, при условии приобретения работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме указанными налогоплательщиками у организаций и индивидуальных предпринимателей, непосредственно выполняющих данные работы…

Иными словами, государство создало все удобства для вывода денежных средств с управляющих компаний, в том числе, на упрощенцев и ИП. При этом управляющая компания действует не в интересах собственников, а в своих собственных интересах.

В качестве небольшого заключения этого раздела скажу лишь, что имеющийся в законодательстве хаос не может быть случайным. Нельзя списать это на некомпетентность законодателя. Задумка первоначальных инициаторов законопроекта Жилищного кодекса читается по многим косвенным признакам. Например, в соответствии с ч.8 ст.155 Жилищного кодекса "Собственники помещений в многоквартирном доме, осуществляющие непосредственное управление таким домом, вносят плату за жилое помещение и коммунальные услуги в соответствии с договорами, заключенными с лицами, осуществляющими соответствующие виды деятельности". Из этого предложения можно сделать косвенный вывод о том, что все прочие способы управления подразумевают внесение платы собственниками посреднику, который не осуществляет самостоятельно деятельность по содержанию жилого помещения и не предоставляет коммунальные услуги. Однако, этот вывод косвенный, и к подобным выводам суды могут придти только после особой отмашки (как это, очевидно, и произошло с исками по неосновательному обогащению). Господин Крашенинников не мог не понимать, к чему приведёт отсутствие на прямое указание правового положения управляющей компании в кодексе. Тем более что в 2004-ом году в России уже существовала 53-я глава Гражданского кодекса "Доверительное управление имуществом", которая является близким родственником Жилищного кодекса. Не было ничего проще, чем указать в Жилищном кодексе, что "средства, получаемые управляющей компанией от собственников помещений в многоквартирном доме в качестве обязательных платежей на содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирном доме, капитальный ремонт многоквартирного дома, носят целевой характер и не поступают в собственность управляющей организации, последняя распоряжается данными средствами от своего имени, но в интересах собственников конкретного дома в соответствии с целевым назначением". То есть ровно ту фразу, которую сегодня суды используют по искам о неосновательном обогащении. Крашенинников, очевидно, имел (и имеет) очень большое влияние на законотворческий процесс, но распорядился этим влиянием не для наведения порядка, а для создания хаоса.

К чему может привести этот хаос? По моему мнению - к дальнейшему очень длительному процессу сокращения количества управляющих компаний и к олигополизации рынка. Причём, компании, которые будут чувствовать, что их бизнес находится под угрозой, будут "выжимать" из него всё по-максимуму. Это, конечно, отразится на качестве услуг в сфере ЖКХ. А оставшиеся крупные компании будут, скорее, напоминать советские ЖЭКи, которые уже сегодня регулярно собираются на совещания в городских администрациях и под указку выполняют распоряжения местной администрации. Стоило ли менять шило на мыло?

3. Раскрытие информации управляющими компаниями.

Налоговые льготы - это не единственная попытка государства облегчить жизнь управляющим компаниям, которые не хотят управлять многоквартирными домами в интересах собственников. Налоги - налогами, суды - судами, но нужно ещё как-то и бухгалтерский учёт вести, отчитываться перед жителями.

До 1 января 2018 года существовал вполне понятный порядок раскрытия информации управляющими компаниями. Вернее так: понятный, если исходить из того, что управляющая компания является агентом. И совершенно непонятный, если управляющая компания действует в своих интересах. Итак, в соответствии со ст.21 закона "О бухгалтерском учёте", к документам в области регулирования бухгалтерского учета относятся, в том числе, отраслевые стандарты, которые являются обязательными к применению. В соответствии с ч.2 ст.8 того же закона, при формировании учётной политики предприятие обязано руководствоваться, в том числе, отраслевыми стандартами. Постановлением Правительства РФ №731 от 23.09.2010 утверждены обязательные к применению Стандарты раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами. А Приказом Министерства строительства и ЖКХ РФ №882/пр от 22.12.2014 утверждены формы раскрытия информации к этому стандарту, в том числе форма 2.8 "Отчет об исполнении управляющей организацией договора управления" (далее по тексту я буду называть его Формой Минстроя).

Форма Минстроя содержит, в частности, такие строки:

• Строки 5: "Переходящие остатки денежных средств (на начало периода)"
• Строка 11: "Получено денежных средств"
• Строка 19: "Переходящие остатки денежных средств (на конец периода)"

Я осознанно опустил другие строки отчёта, которые содержат информацию об объёме выполненных работ и даже о работе с рекламациями. Главное - Форма Минстроя включает в себя полноценный отчёт о целевом использовании денежных средств собственников помещений, что вполне логично перекликается со статьёй 1008 Гражданского кодекса: "В ходе исполнения агентского договора агент обязан представлять принципалу отчеты ….  Если агентским договором не предусмотрено иное, к отчету агента должны быть приложены необходимые доказательства расходов, произведенных агентом за счет принципала".

Тем же приказом Минстроя №882/пр от 22.12.2014 утверждён адрес Интернет-сайта (reformagkh.ru), предназначенный для раскрытия информации управляющими компаниями. Федеральным законом от 21.07.2014 N 263-ФЗ была введена в действие ч.10 статьи 161 Жилищного кодекса, которая предписывала управляющим компаниям "обеспечить свободный доступ к информации … в соответствии со стандартом раскрытия информации, утвержденным Правительством Российской Федерации". Это положение Жилищного кодекса изначально вводилось на временной основе. Подразумевалось (ч.3-4 ст.6 Федерального закона №263-ФЗ), что до 1 января 2018 года управляющие компании будут раскрывать информацию на сайте reformagkh.ru, который администрируется "Государственной корпорацией "Фонд содействия реформированию ЖКХ" (подотчётен Минстрою), а после 1 января 2018 года заработает система ГИС ЖКХ на портале Госуслуг (Проект Минкомсвязи), и отчётность будет размещаться там. Но, как вы уже, наверное, догадались, суть изменений была далеко не в смене Интернет-сайта.

С 1 января 2018 года (а для городов федерального значения - с 1 июля 2019 года) вышеназванный стандарт раскрытия информации больше не действует. Вместо него в духе лучших советских традиций - межведомственным приказом Минкомсвязи (№74) и Минстроя (№114/пр) от 29.02.2016 - были утверждены состав и сроки размещения управляющими компаниями информации в ГИС ЖКХ.

Несмотря на то, что Минстрой подписался под этим приказом, его содержание принципиально отличается от действовавшей ранее Формы Минстроя отсутствием отчёта о целевом использовании денежных средств собственников помещений (за исключением отчётности об использовании денежных средств со спецсчёта капитального ремонта). Справедливости ради надо сказать, что некоторые управляющие компании и до этого не утруждали себя раскрытием информации на сайте reformagkh.ru, потому что ответственность за неразмещение этой информации отсутствовала. Статья 13.19.2 КоАП предусматривает ответственность только за неразмещение информации в ГИС ЖКХ.

Таким образом государство не только создало все удобства для вывода денежных средств с управляющих компаний, но и позволило им не раскрывать об этом информацию перед собственниками. Такая вот вишенка на торте ЖКХ.

PS. Вообще ЖКХ - тема необъятная. Отдельных статей заслуживают вопросы реформы в области вывоза ТКО и фондов капитального ремонта. Более мелкие по сумме, но не менее важные вопросы касаются предоставления в пользование общего имущества, компетенций общего собрания собственников и Совета дома. Некоторые из этих вопросов я постараюсь раскрыть в своих будущих статьях.